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“LA CONTRATACIÓN ESTATAL SE LLENÓ DE INTERMEDIARIOS”: CONTRALORÍA

“LA CONTRATACIÓN ESTATAL SE LLENÓ DE INTERMEDIARIOS”: CONTRALORÍA
En la última década, Colombia tuvo más estructuradores e intermediarios financieros que ingenieros, arquitectos y gerentes.

El Estado hizo grandes esfuerzos para acopiar importantes recursos que no se tradujeron en ejecución de obras sino en ejecuciones contables. Quedaron ejecutados importantes presupuestos representativos de obras sin obras. Mientras tanto pasivos que si debían reflejarse como los pensionales quedaron escondidos y perdidos en combinaciones de normas contables.

Las vigencias futuras del orden nacional autorizadas del 2011 hasta el 2026 ascienden a 18.7 billones que equivale al 3.4% del PIB y al 11.7% de la apropiación del presupuesto. De estas vigencias hay compromisos por 15.8 billones, es decir 2.9% del PIB. Para inversión se destina el 84.6% esto es 15.8 billones. El resto es para funcionamiento (2.9 billones). ( el pib de 2010 es de 425.063 millones)

Recordemos que el presupuesto de 2010 fue de 149.7 billones y se ejecutó el 90%. Para 2011, es 151.2 billones. Llevamos ejecutados 115 billones.

Por su parte los mecanismos fiduciarios uno de los más apetecidos y utilizados por el Estado hoy en día presenta cifras importantes. A octubre de 2011 los activos de los negocios fiduciarios sumaban $195.53 billones, equivalentes al 27.7% del total de activos del sistema financiero y el 62.7% de los fondos administrados por el sistema. De estos 87 billones pueden calificarse de públicos.

Utilizando mecanismos fiduciarios desde la expedición de la Ley 550 hasta agosto de 2011, 86 entes territoriales han suscrito acuerdos de reestructuración de pasivos, de los cuales 13 corresponden a departamentos y 73 a municipios. En el periodo 2008-2010 un total de 92 entes territoriales (9 departamentos y 83 municipios) incumplieron los limites al gastos establecidos en la Ley 617 de 2000. Unos y otros acudieron a la Fiducia para su reestructuración y/o para pagar sus pasivos.

Las fiduciarias públicas (Fiduprevisora y Fiduagraria), agrupan el 12.8% de los entes territoriales que han suscrito acuerdos de reestructuración, el 30% del total del pasivo reestructurado ($1.22 billones) y el 41% de los ingresos recaudados ($6.26 billones). Un gran papel entonces juegan las instituciones fiduciarias privadas.

En 2010, el 59.3% de los ingresos de los entes territoriales correspondieron a recursos de la Nación. Quiere ello decir que la competencia de la Contraloria a lo largo y ancho del país es cada vez mayor para cuidar los recursos públicos que se destinan a hacer de Colombia un estado social de derecho.

En el mismo año, para 74 entes territoriales que han suscrito acuerdos de reestructuración en el periodo 2000-2010, y que han contratado encargos fiduciarios para su ejecución, la dependencia de los recursos de la Nación se eleva al 73.5%.

Las cifras son muy importantes. Durante el periodo 1999-2010 las fiduciarias recaudaron $15.13 billones de 74 entes territoriales, los cuales representarían 1.62 veces los ingresos totales de este grupo a 2010. Las fiduciarias obtuvieron por su gestión como comisiones $47.953 millones, sin incluir las comisiones cobradas sobre los rendimientos de las carteras colectivas).

Cualquiera diría que tenemos una excelente infraestructura vial y de servicios públicos. Con esos recursos y esa ejecución pareciera que esa fuera la realidad.
No obstante nos llenamos de intermediarios: para contratar, para ejecutar, para conseguir los recursos. Pagamos mucho y muy caro por ello pero no tenemos las obras. Hay mas abogados y financistas que obras.

Esa es la realidad que la Contraloría General de la República ha encontrado a través de sus auditorías y sus estudios: a los planes de agua, a los esquemas de financiación de obras de infraestructura como la concesión Bogotá –Girardot y para Transmilenio, para la reestructuración financiera de entes territoriales y para la contratación de obras a través de la gerencia de proyectos a cargo de una entidad pública como Fonade.

Tenemos un discurso en pro de la pluralidad de oferentes y normas públicas de contratación, sin embargo las 2/3 partes del valor de la contratación se realiza mediante el régimen de derecho privado. Igualmente y tal como lo vemos en las cifras de la contraloría sólo en el segundo trimestre de 2011 los convenios y contratos interadministrativos constituyen el 9.26% ($1.400 millones).

Creamos entidades de intermediación entregando la facultad de contratación a intermediarios con el prurito de no tener que pasar por la ley 80.

En Fonade, por ejemplo, en los últimos 10 años se hicieron 778 convenios a través de los cuales se ejecutaron 6.18 billones. Gracias a ese régimen especial los anticipos pudieron superar el 50% que la ley 80 prevé. El 56% de esos convenios se adicionaron. Los convenios tenían un valor inicial de 3.9 billones y las solas adiciones costaron 2.2 billones. Algo más insólito, Fonade ha ganado sumas importantes por concepto de los rendimientos de los recursos que administra. Los rendimientos no pasan al tesoro. Son de Fonade si en el convenio no se dice que engrosarán los proyectos. Fonade ha recibido el 2.83% por ciento del valor de los convenios por concepto de rendimientos y en 10 años por este concepto ha recibido $462.255 millones. La comisión por gerencia ha sido de 3.4%. Es decir alineamos los incentivos para que intermediara recursos en lugar de haber ejecutado oportunamente los recursos públicos que se tradujeran en obras. Se puede afirmar que los rendimientos de los portafolios han sido el mayor ingreso operacional en Ffonade. En cambio las demandas crecieron de 10.000 millones a 230.000 millones.

No fuimos más eficientes con las concesiones. En el caso de la Autopista Bogotá Girardot se había planeado un valor inicial del contrato de $ 422.000 millones, con aportes del INCO de 85.000 e ingresos esperados por peajes de 882.000 y un tiempo estimado de 16 años.

Las principales fuentes de financiación previstas por parte del estado fueron las vigencias futuras y el recaudo de peajes que fue cedido al concesionario, que a su vez se obligó a realizar un aporte de capital mínimo.

Los aportes del Inco han superado en 250% los inicialmente pactados. Se destacan los que surgieron con la suscripción de los Otrosí 8 y 15 y para predios. No obstante examinando el flujo financiero del proyecto podemos ver que los aportes del concesionario ingresaron en su mayor parte en 2008. Estos aportes apenas superan el 10% de los recursos ingresados al proyecto. Podría afirmarse que a la postre, fueron los recursos públicos los que han financiado lo que aparece como obra y aun quedan algunos miles de millones por explicar. Sin embargo, los ingresos han superado las expectativas, la obra como tal, no lo que aparece como ejecución en la contabilidad, está rezagada.

Aun así se le entregaron más recursos al concesionario, se le autorizó ingresar al mercado de capitales y gracias a ello pudo vincular inversionistas institucionales entre ellos fondos de pensiones. Se hicieron dos emisiones de bonos amparados con los flujos futuros de recaudos de peajes cedidos al concesionario. Nunca la inversión ha mirado la obra. Van por caminos diferentes. En el 2010 hubo que modificar las fechas de amortización. La contabilidad permitió mayores apalancamientos que los que por prudencia procedían. Entre 2005 y 2008 se presentó sobrevaloración en costos de obra por $215.194 millones, los cuales a su vez fueron registrados como aportes de capital (equity). Ello implicó la modificación de inidcadores de gestión (covenants) definidos para la colocación de bonos. Se anticipó la fecha pactada inicialmente para su amortización, lo que implicó un primer abono de $10.000 millones en el 2011. La Calificación de riesgo bajó de AAA a AA- y mantuvo el Creditwatch Negativo, por la disminución en la capacidad de endeudamiento. No obstante con anterioridad esta emisión se mostró al mercado con las más altas calificaciones.

En el caso de los PDA se ofreció una estructura financiera mágica que no afectaba el endeudamiento de los entes territoriales. La combinación perfecta: una fiducia y vigencias futuras excepcionales. Para financiar los PDAS se aprobaron compromisos de vigencias futuras por un periodo aproximado de 20 años por $10,03 billones, distribuidos así: departamentos 56,83%; municipios 35,34% y recursos nación 7,82% . Los Entes vinculados: 30 Departamento y 633 municipios
A agosto de 2011 los recursos acumulados ascendieron a $1.623.464 millones, provenientes de: SGP 38%, Audiencias públicas 27%, de Regalías 25%, Otros Recursos 6% y para pago de Subsidios 4%. A la misma fecha, los pagos efectuados solo ascendieron a $406.652 millones, equivalente al 25% de los recursos recaudados.

Del total de proyectos el 65% están por presentar; el 21% fueron viabilizados y el 11% devueltos por la ventanilla única del MAVDT. Para el periodo 2009 – 2011 se proyectaron ingresos por $1.786.345 millones y se recaudaron $1.623.464 millones equivalentes al 91%.

Para el mismo periodo la ejecución de las obras muestra un rezago considerable; de $43.730 millones proyectados solo se ejecuto $5.176 millones equivalentes al 12%.

Para el periodo 2009 - agosto de 2011, los municipios pagan el 93% de las comisiones netas y los departamentos el 7%. Por su parte el 82% de los recaudos provienen de los departamentos y el 18% de los municipios. Esta estructura conlleva además un esquema de comisiones inequitativo pues consta de un monto fijo en función del número de vinculados. No considera el monto de recursos administrados, situación que genera deterioro patrimonial a los fideicomitentes.

De la diferencia rendimientos y comisiones, 494 municipios (78%) de los 633 vinculados arrojan saldo negativo. A nivel de fideicomitente la rentabilidad antes de comisión puede ser 3% E.A, sin embargo, por efecto de la inequidad en la comisión fiduciaria la rentabilidad puede ser negativa. Estudios de la Ccontraloría indican que el punto de equilibrio estimado del fideicomitente es de aproximadamente $300 millones mensuales para 2010. Quien no tuviera esos recursos simplemente está perdiendo capital. Y es que teniendo en cuenta que el rendimiento promedio Carteras Colectivas es del 2.6% E.A, los rendimientos solo alcanzan a cubrir los costos de administración, sin el menos cabo del capital aportado. En total el 65% de los municipios están por debajo de dicho punto. Lo anterior sin contar la baja utilización del esquema en la ejecución de los proyectos de los PDAs .

El caso de las estructuras financieras para financiar los sistemas de transporte masivo, y en particular transmilenio presenta un panorama similar.
Para estos sistemas se ha estimado una inversión pública total del orden de $10,3 billones, de los cuales el 62% corresponden a aportes de la Nación y el 38% a las entidades territoriales.

En el caso de Transmilenio, se autorizó el trámite para la aprobación de vigencias futuras de los años 2010 a 2016 de acuerdo con un esquema de financiación basado en el mecanismo de titularización.

El monto total de las cinco titularizaciones efectuadas asciende a la suma de $1.2 billones corrientes, equivalentes al 86% del valor total disponible para titularizar. De acuerdo con Transmilenio en 2012 se colocaran $ 300.000 Millones comprometidos y $ 105.456 Millones que corresponden al fondo de reserva, completando el monto total autorizado a titularizar.

En el proceso de colocación hicieron parte 43 inversionistas entre Fondos de Pensiones, Fiduciarias, Aseguradoras, Bancos y otros. Los primeros tuvieron la mayor participación. Las compañías de seguros tuvieron la segunda mayor participación, las Fiduciarias la tercera, y el resto de las adjudicaciones se realizó entre firmas comisionistas de valores, bancos y otros inversionistas.

Al 31 de Octubre las Fiduciarias y los Fondos de Pensiones poseían títulos de la Titularización Fase III por $1.1 billones (Fiduciarias: $363.000 millones - Fondos de Pensiones $ 778.000 millones). De este total, los negocios fiduciarios y patrimonios autónomos asociados con Seguridad Social (Pensiones y Salud) son $ 846.357 millones. Desde un punto de vista meramente financiero, los recursos incorporados en la fiducia, al comparar los ingresos que generan por vía de rendimientos, frente a los costos de custodia y la comisión fiduciaria, reflejan un excedente elevado. No obstante, esta situación se deriva de los rezagos en la ejecución física de las obras. No obstante el negocio no es administrar recursos, es hacer un sistema de transporte masivo. Estamos pagando por lo que no toca. Esto se verifica también en el registro de los pasivos del fideicomiso: a septiembre de 2011, sólo el 3,6% del pasivo corresponde a cuentas por pagar, y el resto es la obligación asociada con los títulos en circulación.

Al 30 de septiembre, los costos de la titularización son de $78.985 millones. Los intereses asociados (Servicio de la Deuda) a la colocación corresponde al 91% del costo total de la titularización ( $72.160 Millones). Las tasas de interés pactado para las colocaciones fueron menores a las tasas de interés del sistema financiero vigentes para la misma época, lo cual se traduce en un ahorro de costos provisto por la titularización. Aunque los rendimientos son retornados al fideicomitente, el hecho de que los recursos no atiendan su finalidad y deban reportar el interés de la colocación representa pérdidas de oportunidad.


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